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La responsabilità per danni da cose in custodia, prevista dall’art. 2051 c.c., è un argomento vivacemente dibattuto in dottrina e in giurisprudenza, rappresentando uno dei contenziosi più frequenti in materia civile.
L’art. 2051 c.c. stabilisce che “ciascuno è responsabile del danno cagionato dalle cose che ha in custodia, salvo che provi il caso fortuito”.
Poiché l’ambito di applicazione della norma è molto esteso, questo contributo si propone di approfondire la responsabilità da cose in custodia con particolare attenzione agli enti pubblici territoriali.
Verranno dapprima esaminati i più recenti orientamenti giurisprudenziali sull’applicabilità della norma alle pubbliche amministrazioni (di seguito per semplicità P.A.). Successivamente, si analizzerà l’incidenza della condotta del danneggiato e l’impatto assicurativo correlato all’evoluzione giurisprudenziale sul tema. Infine, verrà affrontata la tematica della responsabilità civile degli enti pubblici mettendo in luce differenze e somiglianze tra i diversi paesi esaminati.
Il panorama giurisprudenziale è oggi contraddistinto da un univoco orientamento che riconduce la responsabilità della pubblica amministrazione nella fattispecie dell’art. 2051 c.c., ma non sempre è stato così. Nel tempo si è assistito a un lungo dibattito in tema di applicabilità della responsabilità da cose in custodia ai beni facenti parte del demanio pubblico.
Fino agli anni Novanta si tendeva a escludere l’applicabilità della norma nei confronti della P.A. in quanto si riteneva che, a causa della particolare estensione territoriale e dell’uso generalizzato e diretto da parte degli utenti, non fosse possibile per gli enti pubblici adempiere ai doveri di vigilanza.
In seguito, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 156 del 10 maggio 1999, riconoscendo un’attenuazione rispetto al precedente e più rigoroso orientamento, ha affermato che l’applicabilità dell’art. 2051 c.c. nei confronti della P.A. per i danni causati da difetti di manutenzione stradale è limitata ai casi in cui è possibile esercitare un controllo efficace sui beni demaniali.1
Successivamente, dai primi anni Duemila, la giurisprudenza ha progressivamente ampliato l’ambito di applicazione dell’art. 2051 c.c., consolidando un orientamento ancora più ampio, e oggi univoco, che riconosce la responsabilità degli enti pubblici per i danni causati da cose in custodia, indipendentemente dall’estensione del bene demaniale.2 Questo orientamento giurisprudenziale ha introdotto così un criterio oggettivo della responsabiltà nei confronti della P.A.. Di conseguenza, l’ente proprietario di strade aperte al pubblico transito è generalmente soggetto alla responsabilità ex art. 2051 c.c. per i danni causati da situazioni di pericolo connesse alla struttura della strada o alle sue pertinenze, a meno che non possa dimostrare che il danno è stato causato da un caso fortuito, inteso come fattore esterno, eccezionale e imprevedibile, idoneo a interrompere il nesso causale tra la cosa in custodia e il danno.3
Fatta questa premessa sull’evoluzione dell’applicabilità dell’art. 2051 alla P.A., va poi detto che, nel corso del tempo, si è assistito a una significativa evoluzione giurisprudenziale anche in merito all’incidenza della condotta colposa del danneggiato.
L’elemento della condotta del danneggiato ha iniziato ad acquisire rilevanza con la sentenza della Corte Costituzionale n. 156 del 1999. Questa pronuncia ha introdotto un’attenuazione rispetto al precedente orientamento che qualificava la responsabilità da cose in custodia in termini rigorosamente oggettivi, in quanto non dava rilevanza alcuna al comportamento colposo dell’utente che subiva il danno.4
Da quel momento in poi, si è iniziato a dare maggiore importanza alla condotta soggettiva degli utenti delle strade pubbliche, i quali hanno l’onere di prestare attenzione nell’uso ordinario del bene demaniale e di adottare le necessarie cautele per salvaguardare la propria incolumità.
Dalla seconda decade degli anni Duemila, la giurisprudenza ha ulteriormente sviluppato la valutazione dell’elemento soggettivo, conferendo sempre maggiore rilevanza al comportamento imprudente di colui che ha subito il danno.5
Anche la giurisprudenza più recente si muove nella medesima direzione. L’orientamento maggioritario della Suprema Corte riconosce, infatti, l’esclusione totale o parziale della responsabilità dell’ente pubblico quando il danneggiato, potendo prevedere ed evitare con ordinaria diligenza una situazione di pericolo, decida di mettere in atto un comportamento colposo tale da costituire un fattore terzo atto a interrompere il nesso causale.
Questo principio è stato ribadito dalle Sezioni Unite con l’ordinanza n. 20943 del 30 giugno 2022, richiamando quanto già affermato delle sentenze della Corte di Cassazione, n. 2480 e 2481 del 1 febbraio 2018, secondo cui la condotta imprudente del danneggiato può escludere o ridurre la responsabilità del custode, se tale condotta è stata determinante nella causazione del danno.6
A titolo di esempio, la Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 16034 del 7 giugno 2023, ha rigettato il ricorso formulato da un utente nei confronti del Comune di Roma in seguito a una caduta dovuta a un avvallamento nel terreno, in quanto non era ravvisabile alcuna responsabilità in capo alla P.A.. La Suprema Corte stabiliva che la causa esclusiva della caduta era da ricercarsi nella “colpevole inavvedutezza comportamentale” dell’utente.7 Ne deriva che chi entra in contatto con la cosa custodita – nel caso specifico la strada – ha un dovere di cautela e prudenza.
L’evoluzione giurisprudenziale sopra menzionata ha avuto significative “ripercussioni assicurative”. L’originario orientamento più rigido e oggettivo della responsabilità ex art. 2051 c.c., correlato alle frequenti condanne degli enti pubblici, ha determinato un progressivo incremento del numero di sinistri risarciti e un aumento del relativo costo medio.
In risposta a questo fenomeno, dal punto di vista sottoscrittivo, si è assistito a una rimodulazione dei contratti RCT/O a garanzia degli enti pubblici territoriali, al fine di mitigare le conseguenze economiche negative accennate sopra. Ciò è avvenuto attraverso l’introduzione di franchigie frontali più alte o di S.I.R.8 (Self Insurance Retention), che hanno ridotto considerevolmente i costi di gestione dei sinistri ad alta frequenza (c.d. sinistri di “massa”), ponendoli integralmente a carico della P.A. assicurata.
Queste soluzioni vengono inserite nelle polizze RCT/O degli enti pubblici territoriali in modo diversificato. Si osserva, infatti, che vi sono polizze con franchigie frontali variabili a partire da 500 a 5.000 Euro, raggiungendo a volte picchi fino a 30.000 Euro, e S.I.R. che variano da 5.000 a 100.000 Euro.9
In questo contesto, si è ritenuto utile esaminare più nello specifico la polizza RCT/O del Comune di Milano, che copre il periodo dal 31.12.2021 al 31.12.2024 e prevede una S.I.R. modellata a seconda del tipo di danno: S.I.R. 30.000 Euro per ciascun sinistro, elevata a 100.000 Euro in caso di sinistri mortali.10 Questa diversificazione conferma ulteriormente l’attività sottoscrittiva volta a mitigare l’impatto negativo dei sinistri di massa.
Prendendo come esempio la frequenza sinistri del Comune di Milano, pubblicata sul sito ufficiale,11 si nota che nel periodo di osservazione dal 2016 al 2020, come dimostra il grafico di seguito riportato, sono stati denunciati circa 10.000 sinistri, con una media di 1.990 sinistri per anno. Nello specifico, si osserva un picco di quasi 2.800 sinistri nel 2019 e, invece, una significativa riduzione del numero dei sinistri nel 2020 derivante dalle restrizioni della circolazione imposte per il COVID‑19.
Il grafico sottostante mostra in dettaglio la frequenza dei sinistri rilevata dal Comune di Milano negli ultimi 5 anni, evidenziando le variazioni annuali.
Dalla statistica sinistri in esame, come mostrato nel grafico sottostante, è anche interessante notare che circa l’87% della totalità dei 10.000 sinistri esaminati rappresenta quelli definiti “sinistri di massa”, con importi inferiori a 2.000 Euro. Infatti, l’importo liquidato medio dei sinistri chiusi è di circa 1.900 Euro. Viceversa, si osserva che i sinistri large che superano i 100.000 Euro sono di rara frequenza, rappresentando circa lo 0,13% del totale. Di questi, solo due sinistri sono stati liquidati: uno per 250.000 Euro (lesioni) e l’altro per 500.000 Euro (decesso).
Dopo aver esaminato la responsabilità degli enti pubblici nel sistema italiano, è interessante ampliare l’analisi con una prospettiva comparatistica, mettendo in luce differenze e somiglianze tra i paesi analizzati: Germania, Francia, Spagna, Inghilterra e Galles e Australia.
Nel sistema tedesco la P.A. ha il dovere di adottare le precauzioni necessarie per prevenire i danni, prendendo misure che una persona prudente e ragionevole considererebbe necessarie per proteggere gli utenti e garantire un adeguato livello di sicurezza. Qualora un ente pubblico non rispetti tale dovere, può essere ritenuto responsabile per i danni causati ai sensi della Costituzione tedesca (art. 34 GG),12>in combinazione con il Codice civile tedesco (Bürgerliches Gesetzbuch, BGB).
Tuttavia, non tutti gli incidenti sono automaticamente considerati una violazione del dovere legale di mantenere la sicurezza, che poterebbe portare al riconoscimento della richiesta di risarcimento danni. Alcuni incidenti sono classificati come “rischi generali della vita” poiché sono ritenuti eventi accidentali non necessariamente causati da negligenza della P.A. e non comportano alcuna responsabilità per essa (§ 839.3 BGB)13.
Analogamente, nel sistema francese la P.A. deve garantire la sicurezza dei beni sotto la sua custodia. Spetta al danneggiato dimostrare il nesso causale tra il bene custodito dall’ente e il danno subito. L’ente pubblico può dimostrare che il bene era adeguatamente manutenuto o che il danno è stato causato da una condotta negligente della vittima o da forza maggiore.
Ad esempio, nel caso di una buca presente su una strada pubblica, l’ente può dimostrare di aver apposto adeguata segnaletica o di aver previsto limitazioni di velocità. Inoltre, analogamente a quanto accade nel sistema italiano, se il reclamante viveva nel quartiere e conosceva l’esistenza della buca, il danno subito può essere attribuito esclusivamente alla sua negligenza o disattenzione, e pertanto la richiesta risarcitoria può non trovare accoglimento.
Il sistema spagnolo rappresenta un’eccezione rispetto agli altri sistemi analizzati, in quanto la responsabilità della P.A. è rigidamente oggettiva, non rilevando la condotta del danneggiato.
La responsabilità degli enti pubblici è regolata dalla Costituzione Spagnola e dalla L. 40/2015 sul Regime Giuridico del Settore Pubblico. Queste norme mirano a proteggere i cittadini dai danni causati da azioni od omissioni degli enti pubblici. La P.A. deve risarcire il danno salvo nei casi di forza maggiore ex art. 106.2 Costituzione Spagnola e art. 32.1 della L. 40/2015. Inoltre, come stabilito dall’art. 34.1 della L. 40/2015,14 non sono indennizzabili i danni dervanti da fatti o circostanze che non si sarebbero potuti prevedere o evitare secondo lo stato delle conoscenze scientifiche o tecniche esistenti nel momento in cui si verifica il danno.15
In Inghilterra e Galles, la P.A. può essere ritenuta responsabile solo in circostanze limitate. Per ottenere un risarcimento, il richiedente deve dimostrare che l’ente pubblico abbia violato uno dei seguenti tre principi:
In generale, si osserva che i tribunali tendono a respingere le richieste risarcitorie generiche contro gli enti pubblici, al fine di evitare l’aumento di richieste infondate e continui procedimenti civili che potrebbero ostacolare l’operato delle P.A.
Anche nel sistema inglese la condotta del danneggiato è un elemento rilevante ai fini dell’attribuzione di responsabilità. Di conseguenza, se il richiedente è ritenuto parzialmente responsabile, il risarcimento sarà ridotto proporzionalmente al suo grado di colpa.
La maggior parte degli stati e terriotori australiani ha adottato leggi che proteggono la P.A. dalle richieste di risarcimento per lesioni personali. Queste leggi, introdotte in risposta all’aumento vertiginoso dei costi di assicurazione di responsabilità civile, costituiscono una “difesa politica” volta a tutelare gli enti pubblici in tutte le giurisdizioni australiane, contribuendo a ridurre le richieste di risarcimento e a mitigare l’aumento dei costi assicurativi.
Secondo la giurisdizione australiana, la responsabilità di un ente pubblico si ispira al principio della cosiddetta “Wednesbury unreasonableness”, utilizzato per valutare la ragionevolezza delle decisioni amministrative. Secondo tale principio, la responsabilità sorge in caso di condotta irragionevole. Una condotta è considerata irragionevole quando è così assurda o illogica che nessun ente pubblico avrebbe potuto compierla.17
Pertanto, chi presenta una richiesta di risarcimento per negligenza contro la P.A. deve dimostrare l’esistenza e la violazione di un dovere di quest’ultima. Anche in Australia, la condotta del danneggiato è rilevante per determinare il grado di responsabilità.
Nel sistema italiano, l’evoluzione giurisprudenziale sopra menzionata ha dimostrato che l’orientamento volto ad applicare la responsabilità ex art. 2051 c.c. in termini rigorosamente oggettivi ha determinato, nel corso degli anni, un significativo incremento delle richieste risarcitorie e delle relative condanne a carico della P.A. Questo ha reso necessaria una risposta del mercato assicurativo, che ha dovuto rimodellare i contratti per mitigare il rischio e garantire una maggiore sostenibilità del sistema complessivo.
Viceversa, dalla seconda decade degli anni Duemila, la giurisprudenza di legittimità ha iniziato ad attribuire un crescente rilievo alla condotta imprudente del danneggiato, che può giocare un ruolo determinante nella causazione del danno e nell’esclusione o riduzione del risarcimento. In questo scenario, si inizia a osservare quella che si potrebbe definire una “controreazione” del sistema assicurativo: da una prima analisi di mercato emerge infatti una riduzione o azzeramento delle franchige sulle polizze RCT/O, specialmente nei comuni più piccoli.
Sarà interessante osservare come queste tendenze evolveranno nel tempo e quali ulteriori cambiamenti emergeranno nel panorama assicurativo, man mano che le compagnie si adatteranno al contesto legislativo e giurisprudenziale in continua evoluzione.
Con il contributo di Kelly Lieu, Anna Dalton, Janine Oelfert, Martin Peiffer, Barbara Kostic, Federico Maroto.
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